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最高法賠償辦負責人解讀辦理自賠案件司法解釋

http://www.ruyt.top  2013-8-9 17:21:49  來源:法制日報——法制網


    為了統一、規范人民法院辦理自賠案件各項工作,確保人民法院及時、公正處理賠償請求人提出的國家賠償請求,最高人民法院今日公布了《關于人民法院辦理自賠案件程序的規定》(以下簡稱《自賠程序規定》)。最高人民法院賠償辦負責人就此回答了記者的提問。

  問:出臺本規定的背景和其主要內容是什么?

  答:根據國家賠償法的規定,由人民法院或人民法院賠償委員會負責審查處理的國家賠償案件分為兩類,一類是人民法院辦理的本院作為賠償義務機關的國家賠償案件,即自賠案件;另一類是中級以上人民法院賠償委員會審理的,以其他國家機關或下級人民法院作為賠償義務機關的國家賠償案件。根據國家賠償法,以上兩類案件分別適用不同的審查處理程序,兩種程序共同構成人民法院國家賠償程序制度的基礎性內容。2011年3月,最高人民法院就人民法院賠償委員會審理的國家賠償案件出臺了《最高人民法院關于人民法院賠償委員會審理國家賠償案件程序的規定》,但對于人民法院辦理自賠案件的程序,國家賠償法沒有作出具體規定。

  近年來,隨著改革開放深入推進,人民群眾對于維護自身合法權益有了更高的關切和期待,人民法院辦理的自賠案件數量逐年增多。實踐中,許多法院積極創新工作方式,引入聽證制度,加強協商力度,妥善處理涉賠矛盾的成效較為明顯,但仍然難以滿足人民群眾通過公開、公正程序實現合法權益的新期待、新要求。為此,地方各級人民法院多次向最高人民法院提出規范人民法院辦理自賠案件程序的工作建議。

  2010年12月1日,《全國人民代表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國國家賠償法>的決定》開始施行,對國家賠償法進行了許多重要修改。其中,關于賠償義務機關先行處理賠償請求的部分,增加了充分聽取賠償請求人意見、加強賠償協商、明確工作期限等重要內容,體現了提升程序公正、促進協商協調、嚴格工作要求等方面的立法精神。對此,人民法院應當在具體工作中加以貫徹落實。有鑒于此,為了進一步貫徹落實國家賠償法,規范人民法院辦理自賠案件的程序,提高人民法院國家賠償工作水平,有必要對人民法院辦理自賠案件的程序制定專門的司法解釋。

  本規定的調整對象是包括作為賠償義務機關的人民法院在內的、參與自賠程序各方的行為以及各方之間的程序法律關系;其直接法律依據是國家賠償法第二十二條、第二十三條和第三十七條等條文,主要內容包括以下幾個方面:一是辦案機構和立案審查,規定人民法院辦理自賠案件的專門機構,以及對賠償請求人的賠償申請進行立案審查的規范依據;二是自賠案件的具體承辦、討論和決定方式;三是回避制度,規定了回避原則、自行回避、申請回避以及回避的處理等內容;四是辦理自賠案件的具體方式,包括聽取意見、調取案卷、向原案件承辦部門或有關人員調查、核實情況,以及進行聽證等多種方法;五是落實了自賠案件協商制度,并對協商結果的處理作了明確規定;六是規定了中止、終結辦理自賠案件的具體情形;七是對人民法院作出、送達國家賠償決定書明確了具體要求;八是對賠償請求人向人民法院申請支付賠償金進行了詳細規定。

  問:在制定本規定過程中,遵循了哪些原則?

  答:在本規定起草過程中,我們主要堅持以下幾項原則:

  一是嚴格遵循立法精神。在本規定起草工作中,我們從人民法院自賠程序制度的基本目標和主要功能出發,立足于國家賠償法相關法律條文,加強與全國人大常委會法工委的溝通與交流,嚴格按照國家賠償法的立法原意及其修法精神設計相應條款,確保本規定內容符合國家賠償法的立法目的和規范要求。

  二是強調“權利救濟”理念。在本規定起草工作中,我們從國家賠償法是憲法相關法、權利救濟法和國家責任法的定位出發,注重落實憲法尊重和保障人權的莊嚴承諾,強調“權利救濟”理念。在具體條款設計上,突出保護賠償請求人的程序性權利,突出規范人民法院辦理自賠案件的職權行為,注重對義務性規范和限制性條款的救濟設置,確保賠償請求人順暢地行使權利、充分表達訴求。

  三是提高程序參與和程序透明。在本規定起草工作中,我們積極貫徹國家賠償法第二十三條的規定及其修法精神,在總結以往人民法院辦理自賠案件好的工作經驗基礎上,強化充分聽取賠償請求人意見的要求,對于爭議較大、案情疑難復雜的案件,要求開展自賠案件聽證,其目的在于擴大自賠程序的參與性,提升自賠程序的正當性。

  四是注重吸收各方面意見。在本規定起草過程中,我們注重聽取、征求各方面意見。其中,包括聽取各級人民法院國家賠償業務部門的意見和建議,聽取來自專家學者的意見和建議,征求了全國人大常委會法工委及其他中央國家機關有關部門的意見和建議。兼收并蓄,數易其稿,對解釋稿進行了充分的論證,確保內容準確、妥當并符合實際工作需要。

  五是規范人民法院國家賠償工作。在本規定起草工作中,我們著眼于人民法院國家賠償工作科學發展的需要,注重對各級人民法院辦理自賠案件的程序和具體工作加以統一、規范,以期提高人民法院國家賠償工作水平,更好地保障賠償請求人的合法權益。

    問:本規定在適用范圍上有什么特點,在辦案機構上有無具體安排?

  答:第一,關于適用范圍。本規定適用于人民法院辦理自賠案件的程序。根據國家賠償法的規定,賠償請求人認為人民法院在刑事訴訟中行使審判職權,或在民事訴訟、行政訴訟中,違法采取司法強制措施、保全措施或者對判決、裁定及其他生效法律文書執行錯誤,對其合法權益造成損害并請求國家賠償的,應當先向賠償義務機關提出。在這一環節,人民法院辦理賠償請求人提出的賠償申請,系因自身錯誤、違法行使職權導致國家賠償糾紛所致,屬于國家賠償程序中賠償義務機關先行處理自身問題的階段。因此,實踐中將其形象地稱為“自賠案件”。需要說明的是,經賠償義務機關先行處理后,如果賠償請求人對處理決定不服,或賠償義務機關逾期未作出決定,賠償請求人向上一級人民法院賠償委員會申請作出賠償決定的,則應適用《最高人民法院關于人民法院賠償委員會審理國家賠償案件程序的規定》。為此,起草本規定時,為簡化表述,明確指代對象,并將本規定的適用范圍與《最高人民法院關于人民法院賠償委員會審理國家賠償案件程序的規定》區分開來,我們借鑒了實踐中“自賠案件”的通稱,并在第一條說明,“自賠案件”指的是人民法院辦理的本院作為賠償義務機關的國家賠償案件。

  第二,關于辦案機構。國家賠償法頒布實施以來,絕大部分基層人民法院成立了國家賠償小組或理賠小組,中級以上人民法院都依法設立了賠償委員會及其辦公室。實踐證明,由專門機構和專人負責辦理自賠案件,能較好地保證案件處理質量和效率。因此,本規定第二條明確基層人民法院國家賠償小組、中級以上人民法院賠償委員會負責辦理本院的自賠案件。此外,本規定第三條重申,人民法院應當依據《最高人民法院關于國家賠償案件立案工作的規定》對自賠案件予以立案審查,賠償請求人的申請符合該規定第四條列舉的條件的,方予立案受理。以上兩個條文,統一了人民法院自賠案件的辦案機構和受理入口。

  問:本規定在規范人民法院辦理自賠案件程序、提高工作要求等方面有何具體規定?

  答:在規范人民法院辦理自賠案件程序方面,本規定完善了自賠案件的承辦與決定方式、辦案方式、自賠協商以及中止、終結辦理案件等制度。

  第一,關于自賠案件的具體承辦、討論與決定方式。本規定結合人民法院國家賠償工作實際,按照提高效率、發揚民主和審慎辦案的要求,提出以審判員承辦、國家賠償小組或賠償委員會討論和院長決定作為自賠案件的辦理方式。首先,人民法院應當指定一名審判員負責承辦自賠案件,由承辦人查清事實并提出處理意見,有利于提高辦案效率。其次,規定承辦人提出處理意見后,應當將案件提交國家賠償小組或賠償委員會討論,遵循了程序法合議制度的規律要求。最后,因自賠案件牽涉人民法院審判、執行等多個部門,涉賠矛盾較易激化,人民法院如果決定賠償的,還牽涉國家財政支出,且是否賠償的決定最終要以人民法院的名義作出,因此規定將自賠案件報請院長決定,重大、疑難案件由院長提交院長辦公會議討論決定,有利于審慎處理案件,確保辦案質量。

  第二,關于辦案方式。本規定在國家賠償法第二十三條的基礎上,重申了人民法院辦理自賠案件應當遵循的一般方法,豐富了辦案手段,并對辦理特殊類型的案件提出要求。首先,規定人民法院辦理自賠案件,應當進行全面審查,充分聽取賠償請求人的意見,這屬于辦理自賠案件的一般方式和基本要求。其次,明確必要時人民法院可以采取調取原審判、執行案卷,向原案件承辦部門或有關人員調查、核實情況等,這屬于依職權主動調查案件事實的方式。此外,針對爭議較大、案情疑難復雜的自賠案件,規定人民法院可以組織賠償請求人、原案件承辦人以及其他相關人員舉行聽證,這屬于國家賠償書面審查原則之外,對特定案件采取的更為公開、透明的“特殊”辦案方式。

  第三,關于自賠協商。國家賠償法第二十三條規定,賠償義務機關可以與賠償請求人就國家賠償事宜進行協商。本規定從協商原則、協商內容、協商后果的處理等方面,對上述法條加以細化:一是要求賠償義務機關與賠償請求人進行協商的,應當遵循各方意愿,按照自愿、合法的原則開展協商;二是重申自賠協商屬于法定協商的基本屬性,協商內容包括賠償方式、賠償項目和賠償數額等,不能超出法律規定的范圍和標準;三是規定經協商達成協議的,仍應以賠償義務機關制作國家賠償決定書為載體,以便賠償請求人據此申領賠償金;四是規定雙方協商不成的,人民法院應當依法及時作出賠償決定。

  第四,關于中止、終結辦理案件。本規定明確了人民法院在特定情形下應當中止、終結辦理自賠案件的具體情形。此外,對于中止情形消失后人民法院應如何處理,明確了及時恢復辦理案件,并主動通知賠償請求人的工作要求。

  此外,在提高自賠工作要求方面,本規定還統一、規范了以下事項:一是制作筆錄,要求人民法院辦理自賠案件中,聽取意見、調查核實情況、進行聽證,以及開展協商工作的,應當制作筆錄;二是明確工作時限,規定了決定是否回避及其復議的時限,作出并送達賠償決定的時限,扣除辦案期限的條件,以及辦理申請支付賠償金相關事宜的時限等;三是詳細規定了國家賠償決定書必須載明的事項,明確了賠償請求人不服決定向上一級人民法院賠償委員會申請作出賠償決定的期限和法院名稱,統一了賠償決定文書的內容;四是規定了若干便利賠償請求人行使權利的工作措施,如中止情形消失后人民法院恢復辦理案件的,應主動通知賠償請求人,需補正申請領取賠償金材料的應主動通知賠償請求人,財政部門已支付賠償金的應主動通知賠償請求人等。

    問:本規定對于尊重和保護賠償請求人的程序性權利,提高程序公正透明等方面是如何規定的?

  答:本規定總結人民法院國家賠償工作經驗,引入聽證制度,規定了回避制度,明確了賠償請求人撤回賠償申請的處理,取消“兜底”條款,有利于尊重和保護賠償請求人的程序性權利,有利于提升自賠程序的公正性。

  第一,規定自賠案件聽證制度。多年前,聽證制度作為“國家賠償審判工作改革創新”的內容,引入人民法院賠償委員會審理程序環節,其目的在于增加程序透明度。實踐中,許多法院在辦理自賠案件時,也采取了聽證的辦法,起到了擴大程序參與、增加程序透明的積極效果,是人民法院國家賠償工作好的經驗。經修正后,國家賠償法第二十三條增加了“充分聽取賠償請求人的意見”的內容,第二十七條規定了“質證”,體現了擴大程序參與、加強程序公開的立法精神,也確認了人民法院在國家賠償工作中引入聽證制度的創新。據此,為了貫徹落實立法精神,總結好的經驗,本規定在自賠案件中規定了聽證制度。需要說明的是,聽證是辦理自賠案件的“特殊”方式,僅在“案件爭議較大,或者案情疑難、復雜”的情況下,人民法院可以適用進行。聽證參與人包括賠償請求人、原案件承辦人以及其他相關人員。

  第二,完善回避制度。為了保證人民法院及時、公正地辦理自賠案件,本規定明確了自賠程序的回避制度。既規定了回避原則和回避范圍,還明確了自行回避與申請回避,以及申請回避的處理及其工作時限,可操作性較強。

  第三,規定賠償請求人撤回賠償申請的處理。本規定注重保護賠償請求人的程序性權利,規定賠償請求人在人民法院作出決定前,提出撤回賠償申請的,人民法院應當準許。此外,對于賠償請求人撤回賠償申請后,在國家賠償法規定的時效內又申請賠償的,且有證據證明其撤回申請確屬違背真實意思表示或者有其他正當理由,人民法院應予受理。以上規定,兼顧尊重訴權與維護法律關系安定性兩種價值,并與國家賠償法和人民法院國家賠償案件立案工作的相關規定銜接一致。

  第四,取消“兜底”條款。本規定在列舉人民法院中止、終結辦理自賠案件的具體情形時,取消了以往類似條文包含的“兜底”條款,有利于尊重和保護賠償請求人的程序性權利,有利于提升自賠程序的公正性,有利于提高辦案效率。

  問:本規定對賠償請求人申請支付賠償金做了哪些規定?

  答:本規定根據國家賠償法,參照國務院《國家賠償費用管理條例》的相關內容,以五個條文的篇幅,對賠償請求人如何向人民法院申請支付賠償金、人民法院應當如何處理支付申請等事宜進行了詳盡的規定,體現了方便賠償請求人最終獲得賠償的工作思路和司法為民的作風,主要表現在:

  其一,對于賠償請求人向人民法院當面提交申請支付材料,規定應當出具收訖憑證;對于賠償請求人書寫申請書確有困難的,可以口頭申請,由人民法院工作人員予以記錄。其二,對于賠償請求人提交申請支付材料三種不同的情形,如材料真實有效、材料不完整、材料虛假無效的,明確了相應的處理方式、補正方法和工作時限。其三,對于人民法院不予受理賠償請求人申請支付材料的,明確應當限期通知并說明理由,并規定此種情形下賠償請求人可以向上一級人民法院申請復核,同時列明了相關工作時限要求。其四,對于財政部門告知人民法院申請支付材料不符合要求的,規定由人民法院限期按要求提交補正材料,需要賠償請求人補正材料的,人民法院應當及時通知。其五,明確財政部門告知人民法院已經支付國家賠償費用的,人民法院應當及時通知賠償請求人。

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